最近，法制日报、新华日报、江苏法制报相继重点报道了泰州市海陵区创新行政服务模式的新探索。特辑录如下。
（法制日报 2010年5月20日）
泰州海陵区试水相对集中行政许可
法制日报记者 丁国锋
“4月27日，我准备了资料到中心申请成立一家新公司，因为“五一”节后要参加工程项目招投标，急需用工商执照，抱着试试看的心理，我申请了在节日期间预约办证，没想到就在5月1日当天，就顺利拿到了执照。”泰州市苏雅暖通工程公司经理严海十分庆幸地说，政府的人性化服务，让群众真正享受到了“服务型政府”的优质效能。
严海经理说的“中心”，指的是今年3月1日新成立的江苏省泰州市海陵区行政服务中心，其最大的创新是采用“一窗式”受理行政审批服务。该中心将27个部门的受理窗口，按照职能相近、位置相邻原则“整合瘦身”为一个受理中心，并内设社会事业、财贸、规划建设3个窗口，大大方便了辖区企业和群众。
据悉，集中办理行政许可事项的“海陵模式”目前在全国尚属首家。
打破部门壁垒畅通审批通道
5月18日，记者走进海陵区行政服务中心办事大厅，直接映入眼帘的是大厅正中间的一个“回”字形的受理中心柜台。
工作人员告诉记者，以前群众办理审批事项，必须到各个行政单位单独的受理窗口申请办理，成立一家企业需要在各个窗口单位之间来回跑，常常因为对各审批事项的要求不熟悉而办错事，群众多有怨言。现在申请人只要到受理中心填上一张表，相关办理的流程就由中心窗口自行梳理、优化、办理。不仅可以实现现场的一次性勘察，重大项目还可以联审会办。
海陵区法制办主任、该行政服务中心副主任戴葆华介绍，实行行政审批制度改革以来，海陵区按照“一站式”服务的要求，曾于2007年6月建成了高标准的行政服务中心。但由于办事窗口分属于不同部门，实际上基本处于“各自为政”的状态，同一服务链上的单位之间相互沟通较少，相邻业务存在脱节现象。
敏感地发现这一问题后，关于改革现有行政服务中心审批模式的构想，很快得到了海陵区委、区政府和泰州市政府法制办的重视和支持。
2010年1月28日，海陵区政府常务会议审议通过了“行政许可项目统一受理”的改革方案，明确了“一门受理、一窗收费、法定流程办结”的改革目标。之后组织人事、编制部门修改了区行政服务中心“三定方案”，增设“行政许可受理科”，增加了人员编制。确定了“受理中心”负责原27个服务窗口144项审批服务事项的受理、分流、督办工作的具体职责。
海陵区政府常务副区长李卫国介绍说，一个窗口受理、分流到各进驻部门办理的模式，打破了部门权力、利益之间的“壁垒”，畅通了审批的“绿色通道”，行政审批效率实现了全面提速。
行政审批效率实现了全面提速
据介绍，整合后的“受理中心”，内设了社会事业、财贸、规划建设3个窗口，群众只要简单区分就可以找到具体受理窗口。每个窗口设立的主任，则负责业务办理的管理协调。
实行“一窗式”受理后，原有的既可到中心受理，又可到具体部门受理的“两头受理”及“超时办结”等现象基本消失了。戴葆华介绍说，过去需要10天办理的审批事项，现在只需要3天时间，而且如果相关部门没有及时作出许可决定，中心还可以对职能部门发出催办单，实行跟踪管理。
据了解，自2010年3月1日受理中心正式运行以来，海陵区政府还为此制定了一系列的配套改革措施，先后出台了《推行行政许可“两集中、两到位”工作的实施意见》、《主任接待日制度、行政许可投诉“110”制度》、《行政服务中心工作作风问责办法》等多项文件，确保改革措施落实到位。
“以前，各种表格的填写、办理十分繁琐，在一个窗口对外后，申请人只需要填写一次表格，由一个窗口收费，大大减少了办事人员来回取票的麻烦。”该中心副主任樊顺年说，通过建立节假日预约办理、主任接待日和投诉“110”制度，政府旨在提高办事效率的目标让群众“看得见、摸得着”了。
据介绍，在成立以来的3569件受理审批服务事项中，1至2天内的即办案件达到了1308件，比去年同期提高了59.3%，平均办结时间则缩短了70%。还实现了服务受理的“零推诿”、服务事项“零积压”、服务质量“零差错”。
法制日报泰州5月19日电
集中行政许可剑指多头许可难题
□观察与思考
法制日报记者 丁国锋
谈到海陵区对行政许可改革工作的深层次原因，江苏省泰州市政府法制办主任顾宁成分析说，对于相对集中处罚权，目前全国各地基本上已经“普遍开花”，基本改变了多年存在的行政处罚“多头执法”、“重复处罚”的问题。但对于存在同样问题的行政许可工作，在行政许可法颁布实行6年多来，却基本没有出台大的改革措施。
据介绍，目前各地通过建立行政服务中心，大大减少了老百姓到多个部门跑断腿的问题，但这仅仅是一个小突破———行政服务中心仍然处在“摆摊设点”的阶段，具体工作仍然必须回到各职能部门审查办理的“老路”上。
顾宁成主任举例说，开办一家饭店，仅卫生许可就涉及卫生许可证和食品卫生许可证。办下来后，还需要消防、环保、规划、乃至城管等部门审批，最后才到申领工商营业执照阶段。卫生许可办理本身需要相关部门现场勘察，老百姓按照要求整改后，终于办下来了许可证，但在环保问题上依然可能遇到障碍；到了消防审批环节，执法单位可能会说：“没有第二通道，必须在楼外建设一个临时通道。”等通道建好了，建设规划部门却没能通过审批。
“老百姓在多个部门间跑了一两个月，工商营业执照却迟迟没有办下来。”顾宁成认为，多个部门之间“多头许可”，实际上是政府内部程序的问题，却导致老百姓对政府办事效率和作风的质疑，损害了政府的形象。
行政许可法第25条规定，“根据精简、统一、效能的原则”，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。据此规定，像相对集中行政处罚一样实行行政许可权相对集中，需要国务院、省级政府推动，基层政府实施该项改革尚需时日，但肯定是未来几年行政许可改革的一个方向。泰州市海陵区的改革朝这个方向迈出了关键的一步，进行了有益的尝试。
“海陵模式，不仅可以强化政府法制部门对这项工作的指导和督促，而且还为机构精简提供了一条新的思路。”泰州市政府副秘书长时蛇宝同时认为，从建立法治政府、服务型政府的角度，这一集中行政许可的探索，蕴含着更深层次的意义。
（新华日报 2010年6月9日）
海陵：“一站式”变身“一窗式”
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2010-06-09 11:05:40
作者：沈峥嵘
新华报业网讯 行政服务中心是近几年来地方政府改革和机制创新的一大平台，其“一站式”服务获得老百姓交口称赞。而现在，实践催生新需求，又使得我省悄然出现由“一站式”瘦身为“一窗式”的新变革。相对集中受理行政许可事项，目前在全国尚属首家，记者日前来到泰州一探究竟。
“一站式”摆摊设点显弊端
陈星是泰州市海陵区政府网站的一名版主，去年底，他曾发帖呼吁行政许可审批需要“再集中”。
陈星告诉记者，“我有个朋友筹款在当地办个美容院，年初领取了工商营业执照，获得医疗卫生和税务部门的登记许可，以为手续都已办好就开张了。不料半个月后，消防部门说没获得他们的行政许可，便开了罚款单，并要求补办手续。这位朋友很郁闷，来到行政服务中心投诉：就一窗之隔，消防部门为啥不提个醒？可消防部门也很委屈：我们没有义务啊。”
这引起泰州市法制办的注意。法制办主任顾宁成介绍说，将各职能部门安排到一个大厅搞“一站式”办公，较之过去有很大突破，但仅仅“摆摊设点”的“一站式”，慢慢也暴露出一些弊端，比如各审批部门之间各自为政，信息难以共享，企业、群众重复或者遗漏申报事项太多。应该说，现行服务模式对方便企业和群众发挥了一定的作用，但还需要“升级”。
除了遗漏许可，“多头许可”也是造成老百姓多跑腿的原因之一。顾宁成举例说，市民准备开办一家饭店，仅卫生许可就涉及卫生许可证和食品卫生许可证。办下来后，还需要消防、环保、规划乃至城管等部门审批，最后才到申领工商营业执照阶段。这种“多头许可”，实际上是政府内部程序的问题，却导致老百姓对政府办事效率的质疑。是否可以将部门行政内部分工的接受窗口统一起来，方便老百姓？
老百姓只需跑一个窗口
今年1月28日，海陵区政府常务会议审议通过了“行政许可项目统一受理”的改革方案，明确了“一门受理、一窗收费、法定流程办结”的改革目标。
3月1日，海陵区行政服务中心原27个服务窗口144项审批服务事项的受理、分流、督办改为“一个窗口对外”，实行行政审批项目统一受理新模式。
5月17日，记者走进这里的办事大厅，映入眼帘的是大厅正中间的一个“回”字形的受理中心柜台。27个部门的受理窗口，按照职能相近、位置相邻原则“整合瘦身”为一个受理中心，并内设社会事业、财贸、规划建设3个窗口。到此办理行政审批项目，只需在新开设的受理窗口填上一张表，就能完成全部办事流程。相关办理的流程由中心窗口自行梳理、优化、办理，不仅可以实现现场的一次性勘察，重大项目还可以联审会办。
海陵区法制办主任戴葆华告诉记者，“过去是群众围着窗口转，现在是窗口围着受理中心转，中心围着群众转。这一改变，背后是建设服务型政府理念的支撑。”
行政审批效率提速70%
海陵区行政服务中心的效率到底怎样？记者进行了暗访。开饭店的徐先生陪一位朋友来办理消防许可项目，他告诉记者，“以前各种表格的填写、办理十分繁琐。而一个窗口对外后，申请人只需要填写一次表格，去一个窗口交费，大大减少了来回取票的麻烦。
“4月27日，我准备了资料到中心申请成立一家新公司，因为五一节后要参加工程项目招投标，急需用工商执照。抱着试试看的心理，我申请了在节日期间预约办证，没想到5月1日当天就顺利拿到了执照。”泰州市苏雅暖通工程公司经理严海如是说。
泰州市政府副秘书长时蛇宝告诉记者，一位署名“佚名”的老百姓日前在“中国海陵网”区长信箱留言说，爱人近期从泰州调去苏州，在工作关系转移中有很多不明白的地方。想不到，当天就在窗口得到了来自几个部门的一一回复，避免了往返，节省了时间和精力。
记者探访发现，如果相关部门没有及时作出许可决定，中心还可以对职能部门发出催办单，实行跟踪管理。海陵区委常委、常务副区长李卫国告诉记者，3月1日受理中心正式运行以来，区政府围绕它的配套，先后出台了主任接待日制度、行政许可投诉“110”制度、行政服务中心工作作风问责办法等多个文件，确保改革措施落实到位。
打通部门之间的壁垒，使得行政效能大大提速。“过去需要10天办理的项目审批，实行统一受理后只需要3天时间，速度提高70%。”戴葆华说。
愿能催生新思考新变革
创新，意味着没有先例可循，是在“摸着石头过河”，海陵区行政服务中心也不例外。
挑战来自多个方面。首先是，集中办理行政许可事项的模式创新，有没有明确的法律依据？省政府法制办有关人士说，《行政许可法》第二十六条规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这正是该模式创新的法律依据。
但这位人士也坦言，现有法律并没有对行政服务中心作出规定，我省也没有进行统一规范，中心法律地位、工作机制和手段等缺乏应有的制度保障。一些法律专家也认为，这样的创新之举目前可能面临的最大法律难题是：一旦发生纠纷，责任主体的认定比较困难。省社科院法学所副研究员方明说：“假如行政许可的申请未被受理，发生纠纷了，老百姓或者企业该告谁？是具体的部门，还是负责统一受理的行政服务中心？谁该成为责任主体？”
此外，这一改革对窗口人员业务素质也提出挑战。原本由27个窗口几十人负责的150项受理业务，统一受理后归并为三个窗口受理，不仅工作量大，更重要的是各窗口的业务项目都不同，受理窗口的6名同志，每人至少要熟练掌握4-5个部门25项业务的收件要求和基本流程。
尽管面临挑战，但海陵区这一做法的确已触及了行政许可制度的深层次问题。南京工业大学法学院教授刘小冰说，对于相对集中处罚权，目前全国各地基本上已经“普遍开花”，基本改变了多年存在的“多头执法”、“重复处罚”等状况。但对于存在同样问题的行政许可工作，在行政许可法颁布实行6年多来，却基本没有出台大的改革措施。他认为，海陵区的“试水”，也许能加快催生新的思考与新的制度改革。
（江苏法制报 2010年5月20日）
解读海陵样本
□本报记者 姜 军
“过去找政府办事不知要跑多少个部门，费时费力，现在办理审批项目，只要在行政许可窗口一次性提交所需的手续，就能全部完成了，真是方便快捷啊！”5月18日，正在泰州市海陵区行政服务中心受理窗口办事的李女士深有感触地说。
近日，记者在海陵区政府行政服务中心采访时明显感受到了“海陵样本”为广大群众带来的便利。“依法行政，打造服务型政府”不是一句口号，而是百姓实实在在的福音。
从各自为政到资源整合
采访中，记者听说这样一件事：此前，当地有一家公司申请办理建设手续，由于环节上出现了“脱节”，导致在整个办理过程中没人提醒该公司需要办理避雷手续，等房子盖好了，主管避雷工程的部门上门检查才发现问题。“木已成舟”时再搞避雷工程，公司承担费用高出了许多，负责人憋了一肚子的气。
“将各职能部门安排到一个大厅进行‘一站式’办公，是目前各地通行的行政审批服务模式。 但‘一站式’办公的最大弊端在于审批部门之间各自为政，信息无法共享，企业、群众重复申报事项太多，导致监管缺失，个别入驻单位两头受理、超时办结等现象时有发生。”海陵区法制办主任、行政服务中心副主任戴葆华坦言。
针对这一弊端，海陵区行政服务中心将分属不同部门的27个窗口单位整合为3个紧密协作的团队，按照职能相近、位置相邻的原则，将行政资源重新整合，设置了规划建设、财贸、社会事业3个中心窗口。作为内设机构，中心窗口实行一岗双责，既要对所辖窗口队伍负责，又要对业务办理进行管理、协调。每个中心窗口公开选拔一名主任。
“这样做的最大好处，就是变原先的‘松散型’合作为‘紧密型’合作，变‘各自为战’为‘统一管理’，不仅最大限度地发挥了行政效能，提高了办事效率，提升了服务水平，还可以让办事人少跑冤枉路，少花冤枉钱，少生冤枉气。”戴葆华说。（下转第2版） (上接第1版)规划建设中心窗口成立后，以项目建设为主线，将人防、消防、建设、规划等部门集中到一起，并对办事流程进行了精心梳理，极大地方便了办事人。规划建设中心窗口主任王琪说：“拿房产项目来说，建设、规划等部门都要去现场勘查。过去因为没人牵头，导致各个部门单独行动，成立中心窗口后，我们联合相关部门一起去勘查，这样不仅节省了行政资源，而且让房地产商省心、省事。”
各个中心窗口还组织所属人员定期学习、交流业务，了解彼此的办事流程。“现在部门之间的界限模糊了，相互配合协调的意识大大增强了。有人来办事，随便找窗口任何一个工作人员，他都会主动提醒办事人接下来需要到哪个部门，办理哪些手续。”财贸中心窗口主任李进介绍道。
从多个窗口到一个中心
今年3月份，按照“环节最少、程序最简、时间最短、服务最好、效率最高”的要求，海陵区行政服务中心又将服务模式进行“升级提档”，撤销了原先各职能部门的对外窗口，在设立3个中心窗口的基础上，成立专门的受理中心，真正实行一个窗口对外。
新设立的受理中心窗口负责原先27个服务窗口144项审批服务事项的受理、分流和督办工作。“一窗式”服务，真正实现了一个龙头进水，一个龙头出水。工作人员对办事人的申请，根据办理该审批项目所需备齐的资料及受理要件作出一次性告知，并明确办理时限。
行政服务中心对各个职能部门的监督也由被动变为主动。戴葆华欣喜地说：“过去，中心工作人员仅能采取抽查方式，通过网上审批系统监察各审批事项办理情况，难免出现监管漏洞，现在，项目进出清清楚楚，办理是否超时一目了然。”
据了解，按照新的服务模式，受理中心负责统一收费、统一发证，审批速度可提高70%。
对一些重大事项，中心窗口会牵头协调、会办。今年3月中旬，西班牙独资的泰州市亨利房地产开发公司遇到了件闹心的事，该公司在姜堰市苏陈镇投资了一个项目。项目审批过程中，遇到泰州市区域规划调整，苏陈镇被调整至海陵区，但该公司前期的有关审批费用已经交给了姜堰市有关部门，而后面的很多手续又要涉及到海陵区的建设、规划等多个部门。公司负责人吉美当时显得手足无措，当她找到海陵区行政服务中心的负责人说明情况后，过去需要近一个月时间才能完成的手续，只用3天就全部办结。
运行至今，受理中心累计受理各类审批服务事项3569件，其中即办件1308件，与去年同期相比，办件量提高59.3%，即办件量提高331%；承诺件2261件，提前办结率99.15%，平均办件时间较以往提高70%以上，无一投诉。
海陵模式的探索
行政服务中心是建设服务型政府、法治型政府的重要窗口和载体。海陵区行政服务中心在政府与市民、投资者的心间架起了一座温馨通道，透过这扇窗，老百姓看到了阳光政府亲民、为民、便民、利民的良好形象。
“一窗式”服务，是海陵区行政服务中心工作体制、管理机制上的创新和突破，真正实现了服务受理“零推诿”、服务事项“零积压”、服务质量“零差错”、服务方式“零距离”。
“行政服务中心减少了申请人与审批人的当面接触，从源头上减少了人情审批、违规审批等问题。”海陵区委常委、常务副区长李卫国认为，行政审批服务制度改革也是一场政府部门的 “自我革命”，每一次改革，在方便企业和群众的同时，一些部门的权力在削减，一些利益链条关系也在被割断。
行政许可的便民、高效依赖于行政许可过程的简约，而在行政许可过程中各种表格的填写、收费通知单和收费票据的办理却很繁琐。将相关联的项目进行联合办公，只填写一次表格，由一个窗口收费并出具票据，减少办事人填写申请表的时间和次数，减少办事人在多个窗口奔跑取票、缴费的次数；这种“一表一票”操作的举措，能大大提高办件的效率，更加方便群众。
泰州市法制办主任顾宁成说：“海陵区行政服务中心在深化行政审批改革，加快政府职能转变中做了有益的探索。‘海陵样本’不仅促进了政府行政的不断规范，行政效能的不断提升，而且树立起政府亲民、便民的良好形象。‘海陵样本’变分散审批为集中审批，变单一监督为立体监督，变各自为政为联合行政，通过服务场所、服务方式、服务理念的改变，给服务对象提供方便。‘海陵样本’是行政管理体制创新的一项改革举措，是迈向相对集中行政许可权制度的一种过渡尝试！”
泰州市政府副秘书长、行政服务中心主任时蛇宝对记者表示：“我们现在的目标，就是要把行政服务中心建成有限政府、责任政府、服务政府、法治政府的缩影。‘海陵样本’是改革创新的产物，为群众提供了一个看得见、摸得着、感受得到的服务平台，已经成为一个服务型政府的阳光窗口。”
创新社会管理 贵在优化服务
□姜 军
坚持依法行政，建设服务型政府，核心在“服务”，体现在“服务”，检验的标尺还在“服务”。树立以公众为导向、以提高效率和效能为原则的服务理念，是建立服务型政府的前提，海陵区行政服务中心创新社会管理的做法值得推广。
创新社会管理不能等上面政策。作为基层组织，根据当地实际情况，创造性地开展工作，探索各种有益模式，不断完善和提高政府依法行政的能力，这是社会管理创新的必然要求。社会形势在变，群众要求在变，社会管理也要变。海陵区“一窗受理、资源共享、同步审批、限时办结”的做法去掉了官本位思想，多了服务意识，彰显了政府为民服务的亲和力、公信力和生命力，搭建起了政府与百姓间的“连心桥”。
从“一站式”到“一窗式”，一字之差，凸现海陵样本的创新创优意识。
