《江苏省审计条例》解读
时间:2011-12-14  浏览次数:

    《江苏省审计条例》(以下简称《条例》)于2011年1月21日经江苏省第十一届人大常委会第二十次会议审议通过并公布,自2011年5月1日起施行。《条例》是继《江苏省国有企业法定代表人任期经济责任审计条例》之后我省的又一部地方性审计法规,《条例》的通过是江苏审计法制建设进程中具有里程碑意义的大事。《条例》对本省区域内审计机关的职责和权限进行了界定,对审计工作的方法和程序进行了规范,对审计发展的方向和重点进行了明确,对强化审计监督职能,促进贯彻落实科学发展观,保障经济社会健康发展具有十分重要的意义。

 

  一、制定《条例》的必要性

 

  (一)制定《条例》是加强审计监督、推动科学发展、建设美好江苏的需要。随着改革开放的不断深入,社会主义市场经济体制不断完善,我省经济社会有了很大发展。尤其近几年,是我省加快富民强省、全面建设小康社会,为率先实现现代化奠定坚实基础的重要阶段,也是我省审计工作转型升级的关键时期。江苏作为走在全国前列的经济大省、财政大省,审计监督在维护市场经济秩序,促进各项改革顺利进行,推进反腐败斗争和廉政建设方面的作用日益显著。《条例》的制定契合了江苏经济社会发展对审计工作的要求,同时也为审计工作更好地服务“两个率先”创造了良好的法制环境。《条例》的出台,不仅有利于立足实践需要,促进江苏审计机关依法审计、奋发作为,充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能,而且有利于紧跟时代步伐,把握审计工作发展规律,健全审计监督长效机制,推动江苏审计工作科学发展。

 

  (二)制定《条例》是顺应发展形势、创新工作思路、提升工作水平的需要。我省审计监督制度是随着改革开放而产生、发展起来的。我省审计机关成立近三十年来,始终围绕党委、政府工作和经济建设中心,开展了一系列卓有成效的工作,审计领域不断扩大,审计内容不断深化,审计作用不断增强,同时也积累了丰富的审计经验。当前,改革开放不断深入,“两个率先”进程不断加快,推动科学发展,加快转变经济发展方式都对审计工作提出了更高的要求。在新的形势下,迫切需要进一步总结经验,理清思路,创新机制,努力提升审计工作的质量和水平。而《条例》的制定,正是顺应了形势发展的要求,适应了审计工作创新的需要,为提升江苏审计工作水平提供了法规保障。

 

  (三)制定《条例》是深入落实审计法、加强地方审计法制建设、健全审计法规体系的需要。自1995年1月1日《审计法》施行以来,我国社会主义审计法规建设不断得到加强, 2006年2月28日《审计法》作了修订,2010年2月2日《审计法实施条例》也修订出台。但是,《审计法》及其实施条例尚不能完全解决审计执法中如资源环境审计、绩效审计、政府交办特定事项审计等方面的具体问题。因此,有必要依据《审计法》及其实施条例,结合我省实际,制定相应的更为具体的规定。《条例》的出台,从我省当前和今后一个时期的审计工作实际出发,借鉴和总结相关地方性法规和政府规章的制定经验,紧密衔接从国家到地方的审计法规要求,对全面指导我省审计监督工作,完善江苏特色的审计监督制度体系起到了重要作用。

 

  二、《条例》制定遵循的原则

 

  (一)《条例》的制定与相关审计法律法规保持衔接,与上位法既不重复,也不相冲突。即在严格遵循《审计法》、《审计法实施条例》立法精神、基本原则和工作要求的基础上,避免照搬其内容及表述,在立法中有拓展、有延伸、有突破、有创新。如第二十二条第二款规定,审计机关对基金、资金进行审计时,在常规财务收支审计的基础上,还可以延伸到使用单位与基金、资金直接有关的财务收支,并可以对相关单位、个人进行调查。同时,注重与相关法律法规的衔接,发挥其他法律法规的依据作用、借鉴意义和参考价值。又如,在第十一条中,以《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十八条的规定为基础,设定了财政审计的内容和重点,同时根据实际情况和工作要求,将“专项资金的安排、拨付和使用情况”补充进财政审计内容,通过对相关法律法规的借鉴、参考和完善,体现《条例》的权威性、实效性和全面性。

 

  (二)《条例》的制定充分体现江苏特色,与我省审计实际情况相适应,既体现规范性,也具有可操作性。针对我省现阶段审计工作中遇到的新情况、新问题,《条例》作了一次集中的规定、解决和补充。如在第四十九条中,针对被审计单位履行审计决定不及时不到位的问题,归纳了审计机关可以依法采取的措施,保障和体现了审计决定的法律效力,明确了不依法执行审计决定行为的法律责任;在第二十九条中,规定了审计机关可以依照本级人民政府交办,对社会公共利益有重大影响项目等特定事项的财务收支进行审计监督;在第三十四条中,明确和肯定了审计机关在实践中采取的送达审计、跟踪审计、联网审计等方式。同时,对我省审计机关行使审计监督职能的范围、对象、方式、程序、权限均作了规范。

 

  (三)《条例》的制定与形势发展需要相统一,既富有时代性,也具有前瞻性。《条例》内容顺应了未来审计发展的方向和趋势,符合世界审计发展的标准和要求。如在第四条中,根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”的要求,单独规定了审计机关依法开展绩效审计。并且在第二章“审计对象和内容”中,基本对每一类审计的内容均强调了“绩效情况”,在内容和结构的安排上体现了对绩效审计工作的高度重视。在第二十四条、第二十五条中,对资源环境审计事项和内容作了具体要求。通过《条例》的正式规定,对以绩效审计、资源环境审计为代表的审计工作新类型进行规范、引导和推广,全面提升江苏审计工作的层次和水平。

 

  三、《条例》的主要内容

 

  《条例》的起草是根据江苏省经济发展的需要,广泛吸收省内外审计工作的成功做法和经验,经过反复征求意见和30多稿的修改而成。《条例》中的规定,有些是对《审计法》及其实施条例的细化、补充和完善,有些是对我省现在和将来一段时期审计工作的规范、保障和引导,较好地体现了江苏的特色。

 

  《条例》共52条,分为“总则”、“审计对象和内容”、“审计机关权限”、“审计程序”、“法律责任”、“附则”6章。内容涵盖了审计机关依法行使职权的范围和程序,遵循了《审计法》及其实施条例的原则和内容,体现了江苏审计工作发展的现状和方向,破解了目前审计实践中面临的问题和困难。基本达到了“明确职权、规范程序、落实责任、解决问题、强化监督”的目的,充分体现了一部地方性审计法规应有的综合性、指导性、操作性和规范性。

 

  四、《条例》的主要特点

 

  (一)为健全审计机制、更新工作理念提供有力支持

 

  1.进一步确定审计管辖范围,积极应对实际工作中的复杂情况。为有效解决因主要投资主体不明带来的管辖问题,《条例》第五条明确了我省审计监督管辖范围依据,一般情况下审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系,确定审计管辖范围。不能根据财政、财务隶属关系确定审计管辖范围的,由审计机关根据国有资产监督管理关系,确定审计管辖范围。同时,考虑到部分单位财政财务隶属关系和国有资产监督管理关系不明确的实际情况,规定两个以上国有资本投资主体投资的金融机构、企业事业组织和建设项目,由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计监督。不能确定主要投资主体的,由被审计单位登记注册地的审计机关管辖。针对任期经济责任审计管辖范围确定的特殊性,《条例》也作了专门的规定,对任期经济责任审计,按照干部管理权限确定审计管辖范围。这样,有助于我省各级审计机关明确审计管辖范围,全面、高效、协调地履行监督职能。

 

  2.进一步强调绩效审计,主动顺应审计发展的重要趋势。绩效审计是审计机关对财政资金和公共资源的经济性、效率性和效果性的评价,是审计未来的发展方向和工作重点。近年来,江苏扎实推进绩效审计工作,取得了一定成绩,在加快转变经济发展方式过程中发挥了积极作用。为保证绩效审计在江苏的法律地位,《条例》第四条明确要求审计机关应当加强绩效审计,这是对此前我省绩效审计工作的肯定,也有助于进一步提高江苏绩效审计工作的层次和水平。

 

  3.进一步落实审计结论,转化审计成果,积极发挥审计监督作用。《条例》针对目前审计整改工作中面临的问题和存在的困难,在第四十三条至第四十五条、第四十九条对审计整改工作进行规范:在执行审计决定方面,要求被审计单位按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定,协助执行的部门、单位在收到协助执行审计文书三十个工作日内将协助执行情况书面回复审计机关,并在法律责任中对被审计单位不执行审计决定,审计机关可以采取的措施作了规定,以进一步保证审计决定得到有效执行;在办理审计移送事项方面,要求接受审计移送的机关自收到移送处理书之日起六十个工作日内将移送处理情况书面告知审计机关;在审计整改督察方面,要求审计机关对审计决定执行情况、移送处理落实情况和审计报告、专项审计调查报告的整改落实情况进行督促检查。上述规定,体现了审计整改工作的严肃性、及时性和实效性,有利于促进审计整改工作的落实。

 

  (二)为明确审计职责、深化免疫功能提供可靠保障

 

  1.进一步维护审计结果法律效力,力求解决建设项目审计决定执行难问题。建设项目审计涉及金额大、对象多、操作程序复杂,审计结果执行难一直是审计工作中亟待解决的问题,也是各地审计法规制定过程中关注的焦点。《审计法》第四十七条第一款规定:“审计机关在法定职权范围内作出的审计决定,被审计单位应当执行”。审计署《政府投资项目审计规定》第八条规定:“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前,审计机关应当先进行审计。审计机关应当提高工程造价审计质量,对审计发现的多计工程价款等问题,应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。”这为督促被审计单位严格执行建设项目审计结果提供了依据。《条例》第二十一条规定,审计机关依法决定进行预算执行和决算审计的建设项目,应当在审计后方可办理结算手续。将项目预算执行和决算审计作为相关建设项目办理结算手续前的必经程序,审计结果具有法律效力,应当发挥重要的监督作用;同时,《条例》明确审计机关在审计中发现问题的,如发现建设、设计、施工、勘察、监理、采购、供货、招标代理等与建设项目有关的单位在合同及其履行中的问题、管理使用项目资金过程中存在的问题等,被审计单位应当依法纠正。这样,体现了建设项目审计对于项目相关单位的全面规范性和强制执行力。

 

  2.进一步推广审计调查方法运用,大力拓展掌握实际情况的途径。调查方法的广泛运用对丰富执法手段、了解真实情况有着积极的意义,尤其财政收支审计和基金、资金财务收支审计的覆盖面广、收付周期长、涉及单位多、情况复杂,审计机关有针对性地运用调查手段,有助于在审计中全面、真实地了解相关资金征收、缴纳、拨付、使用的整个流程,提高揭露资金管理使用问题的准确性和及时性,为提高资金使用效益提供建设性意见,从而深化审计成果。《条例》第十三条、第二十二条第二款等条款,均明确了审计机关可以依法对涉及的相关单位和个人进行调查,并在第四十八条中明确了被调查单位和个人不配合审计调查行为应当承担的法律责任,为保证审计调查的顺利开展提供了法规依据。

 

  3.进一步突出资源环境事项审计,引导资源环境审计工作健康发展。无论当前还是今后,资源环境审计都是审计机关的重要职责,也是建设资源节约型和环境友好型社会的有效措施和鲜明体现。资源环境审计作为审计监督的重要形式和有效手段,在取得明显社会效益的同时,也有力地促进了环境保护工作。《条例》第二十四条、第二十五条对资源环境审计的对象和主要内容作了规定,从法规层面上推进和深化我省的资源环境审计工作,为我省建设资源节约型和环境友好型社会增添动力。

 

  4.进一步强化政府交办事项的审计,努力适应社会管理对审计工作的更高要求。各级人民政府对一些特定事项负有管理职责,审计机关也有责任根据政府要求,对特定事项开展审计监督,服务社会管理。《条例》第二十九条规定,审计机关可以根据本级人民政府规定的职责,依照本级人民政府的交办,对特定事项的财务收支依法进行审计监督。同时第三十八条要求,审计机关办理本级人民政府交办审计事项的,应当按照其书面通知办理,并提交专题报告,从程序上规范了审计机关对政府交办事项的办理行为。考虑到办理政府交办事项规模较大且均为临时交办,可能无法在预算中予以保证,《条例》第八条规定,对本级人民政府交办的特定审计事项,审计机关可以提出专项经费申请,由本级财政部门按照规定予以安排。

 

  5.进一步提高审计层次,充分体现审计再监督职能。宪法对审计机关的监督职责作了明确规定,使审计机关成为唯一由宪法明文规定的独立专门行政监督机关,体现了审计机关行使审计监督职能的独立性、专业性和必要性。审计监督相对于主管机关的内部监督来说,在方法、内容、目的、效果上都有所不同,是一种更高层次的再监督。相应地,审计机关对有关主管机关的建议,对其加强内部控制、提高管理水平、完善监督体系有着重要的作用。《条例》第三十五条明确了审计机关认为有关主管机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支负有责任的,应当建议有关主管机关纠正;有关机关不予纠正的,审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。

 

  (三)为提高审计效率、推进技术创新提供科学引导

 

  1.进一步明确信息系统审计及相应的法律责任,积极推进审计信息化建设。信息处理的电算化和网络化使计算机信息系统审计成为开展审计工作的重要方法。《条例》第三十三条明确了在开展计算机信息系统审计过程中,审计机关拥有的权限和被审计单位应当履行的义务。在第四十七条中,对被审计单位不配合计算机信息系统审计工作应承担的法律责任进行了规定,使信息系统审计的相关要求具体化、法定化。

 

  2.进一步丰富审计工作方式,深入探索审计工作有效模式。目前,审计实践中除了传统的就地审计方式外,送达审计、跟踪审计、联网审计等新型的审计方式所占比重越来越大,发挥着重要的作用。为此,《条例》第三十四条明确了审计机关可以采取的几种审计方式,并要求被审计单位应当配合审计机关采取的方式实施审计,保证多种审计方式在审计工作中得到充分的运用并发挥积极的作用。

 

  (四)为规范审计行为、优化资源配置提供合理措施

 

  1.进一步规范简易操作方法,合理运用现有审计资源。基层审计机关的部分审计对象财政财务收支内容单一、规模较小或人均费用较低,有的单位各项制度比较健全,财政财务收支活动比较规范,审计机关对这些项目实施简易操作方法,即在确保项目质量和程序规范的前提下简化审计内部业务流程,符合审计署允许各级审计机关根据具体情况确定审计业务流程的精神。因此,《条例》第三十三条根据江苏实际情况和基层审计机关的需要,规定了审计机关在依照法律、法规和审计署规定的程序,遵循相应的步骤和方法进行审计监督的前提下,可以实行简易操作方法的情形。审计简易操作方法的实行,不仅不影响法定审计程序的严格执行,还有利于合理利用审计资源,提高审计工作效率,降低审计成本。

 

  2.进一步列明可以直接持审计通知书实施审计的紧急事项,着力健全特殊情况应对机制。《审计法》第三十八条规定,审计机关应当在实施审计三日前,向被审计单位送达审计通知书,遇有特殊情况,经本级人民政府批准,审计机关可以直接持审计通知书实施审计。《审计法实施条例》第三十六条对紧急事项等“特殊情况”进行了解释,但还不够具体。为此,《条例》对“紧急事项”做了进一步细化,包括本级人民政府交办、协助查证、信访、举报等重大、紧急和有时限要求的审计事项;在实施审计前有证据或者迹象表明存在被审计单位和有关人员转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他财政收支、财务收支有关资料,转移、隐匿违法取得的资产或者串通提供伪证等行为的审计事项;以及其他紧急事项。这既对审计机关直接持审计通知书实施审计情形作了具体细化,也对被审计单位的合法权益给予了充分的保护。

 

  3.进一步归纳终止审计情形,切实体现审计实践的需要。在审计过程中,有些被审计单位完成改制后,不再属于审计监督的对象,审计机关不需要对其继续进行审计;有些被审计单位破产、兼并、注销或者相关资料严重缺失,不具备审计条件,审计机关无法对其继续进行审计。面对上述情形,如果审计机关单纯搁置项目进程,会浪费审计资源,影响年度计划的顺利完成;如果审计机关简单结束项目,则有可能造成对潜在问题的疏忽和遗漏,以及监督的缺失。目前审计实践中遇到以上情况,大多数审计机关往往采用终止审计的形式进行应对,但《审计法》及其实施条例、各地审计法规对终止审计的情形都缺乏相应规定。为填补这一空白,《条例》第四十一条对可以终止审计的情形作了总结,同时对终止审计设定了“经审计机关负责人批准”的必要环节,并基于终止审计的客观实际状况,对终止审计的适用范围和程序还作了限定和规范。

 

  (五)为增强审计服务意识、落实执法责任提供行为指南

 

  1.进一步完善审计结果公告制度,稳步推进审务公开工作。应社会各界的广泛要求,也根据审计机关推进“阳光审计”的需要,《条例》第三十六条要求审计机关应当按照国家和省有关规定建立健全审计结果公告制度,并采取专项、分类或者综合公告的形式,及时向社会公布审计结果。以法律规范审计结果公告的程序、形式和内容,科学运用和合理深化审计工作成果,体现了对公民知情权、监督权的充分尊重。

 

  2.进一步增强服务大局意识,适当充实审计工作内涵。长期以来,我省审计机关围绕审计监督,不断充实审计工作内容,坚持探索提升审计人员服务意识、服务能力、服务水平和服务效果的有效途径。《条例》第四十二条要求审计机关应当进行财经法纪的宣传与指导,充分听取被审计单位的意见;对审计发现或者查出的问题,应当进行分析研究,督促被审计单位做好整改工作;通过向政府提交综合审计报告服务决策。这提升了审计工作在社会经济发展中的参与度和贡献度,也营造了和谐的执法关系和审计环境,促进审计工作发挥更大作用。

 

  3.进一步规范审计处理、处罚行为,严格落实审计执法责任制度。审计机关作为《条例》的执行主体,同时也是《条例》的约束规范对象。因此,在《条例》中要规范审计行为,落实执法责任,体现风险意识。第五十条、第五十一条规定了审计机关、审计人员违法实施处理、处罚以及滥用职权、徇私舞弊等违法行为应当承担的法律责任,体现了《条例》对审计人员的执法行为和职业素养的规范性要求。

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