《江苏省行政程序规定》解读
时间:2015-01-27  浏览次数:

  

《江苏省行政程序规定》解读

顾爱平

 2015年1月4日,省政府第49次常务会议审议通过了《江苏省行政程序规定》(以下简称《规定》),李学勇省长于1月6日签署第100号省政府令予以公布,自2015年3月1日起施行。《规定》共10章106条。

  行政程序是行政机关履行行政职权的方式、步骤、顺序和时限,是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要保障,是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要手段。随着民主法治建设的不断加快,人民群众对依法行政的要求越来越高。而现有的行政程序规范散见于各个层级的单行法律文件中,这些分散在各个单行法中的程序规定往往在执行过程中出现淡化的倾向。在实际工作中,“重实体、轻程序”的观念较为普遍,行政机关及其工作人员不依法定程序办事的问题依然比较突出,效率不高,这既阻碍了法治政府建设的进程,也影响了政府的公信力。因此,制定统一的行政程序规定是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,落实全面推进依法治国,推进依法行政新要求的需要,是推进依法行政、建设法治政府的需要,是维护人民群众合法权益,构建和谐社会的需要,是推动我省顺利实现“两个率先”的重要保障。

  《规定》围绕建设法治政府的目标,主要规范了行政程序原则、行政程序主体、重大行政决策程序、行政执法程序、行政合同、行政指导、行政调解、公众建议、行政监督等内容,涉及政府依法行政工作的各个方面,是一部规范和保障行政行为、推进依法行政、建设法治政府的重要规章,《规定》对于规范行政权力运行、提高政府公信力和执行力,消除和化解各种社会矛盾,维护和实现人民群众根本利益,推进经济社会全面发展具有重大意义。其特点主要体现在:

  一、突出了行政管理方式的创新

  为了推进政府职能转变和管理方式创新,《规定》在以下几个方面作了规定:一是推进行政执法体制改革,适当下移行政执法重心,减少执法层次。与人民群众日常生产、生活直接相关的行政执法活动,一般由市、县人民政府具有行政执法权的行政机关实施。二是创新行政管理方式,针对各类行政活动的不同特点,综合运用多种行政方式,改善行政管理效果。重视柔性管理方式在政府职能转变中的作用,对行政合同、行政指导等特别行为进行了规范。三是根据构建和谐社会的要求,探索建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制,进一步完善行政机关调处民事纠纷制度,对行政机关处理民事纠纷的行政调解制度进行了规范。
  二、扩大了公众参与程度
  公众参与是公民、法人和其他组织参与行政权力运行过程,并通过参与影响行政决定结果的制度。公众参与有利于促进公众与政府的沟通,有利于达成共识,增进公众对政府决策的认同和接受。《规定》对公众参与作出如下规定:一是确立了参与原则,规定“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理,提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件,采纳其合法、合理的意见和建议。”二是规定公民、法人和其他组织在行政程序中,依法享有申请权、知情权、参与权、陈述权、申辩权、监督权、救济权。三是规定了重大行政决策方案草案要向社会公布,征求公众意见,涉及公众重大利益以及公众有重大分歧意见的应当举行听证会。四是规定了对当事人、利害关系人提出的事实和证据,行政机关应当进行审查,并采纳其合理意见,不予采纳的,应当说明理由以及依法举行听证等内容。五是规定了自愿订立行政合同;公众有权自主决定是否接受、听从、配合行政指导,行政机关实施重大行政指导,应当通过多种方式广泛听取意见,自愿参与行政调解等内容。

  三、强化了提高行政效能

  一是在总则中确立了效率原则,规定“行政机关行使行政职权,应当遵守法定期限或者承诺期限,积极履行法定职责,为公民、法人和其他组织提供高效、优质服务。”二是在理顺行政关系、防止推诿扯皮、提高整体行政效能方面,规定了级别管辖、地域管辖、管辖争议解决、行政委托、行政协助等内容。三是为了解决多头执法、重复执法现象,对行政执法体制改革进行了规范,规定了相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、联合执法、一个窗口对外和并联办理等制度。四是为了提高行政机关办事效率,对行政执法程序和期限进行了专门规定。行政执法程序除了规定普通程序,还规定了简易程序作为例外。简易程序是在法定的特殊情况下,所采取的比普通程序更简便,更经济、更便捷的程序,以达到提高行政效率的目的;期限制度规定了当场办理、法定期限、承诺期限等具体制度。

  四、建立了重大行政决策程序和规则
  重大行政决策是由政府依照法定职权对关系本行政区域经济社会发展全局,社会涉及面广,与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项所作出的决定。重大行政决策水平直接关系到政府的行政管理效能和工作水平。重大行政决策程序的适用范围包括:(一)编制国民经济和社会发展规划、重要的区域规划和专项规划以及财政预算;(二)制定行政管理体制改革的重大措施;(三)制定公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大措施;(四)确定和调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格;(五)决定政府重大投资项目和重大国有资产处置;(六)需要由政府决策的其他重大事项。重大行政决策的具体事项和量化标准,由县级以上地方人民政府在上述规定的范围内确定,并向社会公布。

  关于重大行政决策的程序。重大行政决策实行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定相结合的决策机制。重大行政决策程序由政府行政首长启动或者由政府分管负责人、政府部门以及下一级人民政府提出,经政府行政首长确定后启动。然后依照法定职权确定或者由政府行政首长指定决策承办单位。决策承办单位应当对决策方案草案进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估和合法性论证,必要时进行成本效益分析。除依法不得公开的事项外,决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案,征求公众意见。依法应当听证的,以及重大行政决策事项涉及公众重大利益或者公众对决策方案草案有重大分歧的,应当举行听证会。对收集到的意见和建议,决策承办单位应当进行归类整理,对公众提出的合理意见应当采纳;未予采纳的,应当以适当的方式说明理由。重大行政决策方案草案在提交政府常务会议或者全体会议讨论前,决策方案应当交由本级政府法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得提交讨论并作出决策。重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后,由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论,在集体讨论的基础上由行政首长作出决定。决策机关应当在作出决定之日起20日内,向社会公布重大行政决策结果。

  五、确立了公众建议制度

  《宪法》第四十一条规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。学术界一般将其归纳为“请愿权”,并视为公民的基本权利。我们根据政府管理创新的需要,对我国台湾地区行政程序法律制度中的“公民陈情”制度进行了认真研究,并借鉴其经验在《规定》中确立了公众建议制度,明确公民、法人和其他组织可以向行政机关提出建议的情形和方式,同时明确行政机关对公众建议予以处理的规则以及相关告知义务。

  六、加强了对行政程序违法行为的监督

  为了确保《规定》有效实施,《规定》要求县级以上地方人民政府应当加强政府层级监督,健全政府层级监督制度,完善政府层级监督机制和方式。监察、审计等专门监督机关应当切实履行法定职责,依法加强专门监督。县级以上地方人民政府应当加强对本规定实施情况的监督检查,明确了监督检查的主要方式。及时纠正行政程序违法行为。行政机关行政程序行为违法的,行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。行政机关不自行纠正行政程序违法行为的,由监督机关依照职权分别作出责令补正或者更正、责令履行法定职责、确认违法或者无效、撤销等处理。此外,完善了投诉举报制度,加强了对群众投诉举报的处理。

 

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