张玉成代表:

您提出的关于适时修订《江苏省高层建筑消防安全管理规定》的建议收悉，经省司法厅与省消防救援总队、省住房城乡建设厅等会办部门协商，现答复如下：

您建议对2012年6月发布实施的《江苏省高层建筑消防安全管理规定》进行修订, 将“倡导高层建筑业主、使用人配备符合国家标准的灭火器、自救呼吸器、逃生梯和逃生缓降器等灭火逃生器材，并放置在醒目、便于操作的部位”，修改为“倡导高层建筑业主、使用人配备符合国家标准的灭火器、逃生梯和逃生缓降器等灭火逃生器材；高层建筑业主、使用人应强制配备符合国家标准的自救呼吸器和应急手电筒；所有的消防自救器材均应放置在醒目、便于操作的部位”。该建议有很强的针对性，对于增强建筑人群的火灾自救能力，减少火灾事故导致的人员伤亡具有重要的现实意义。

一、消防、住建部门高度重视高层建筑消防安全工作

《消防法》第十六条规定：“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：……（二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材”。消防救援部门对于消防设施、器材的标准化工作高度重视，已有GB21976.7-2012《建筑火灾逃生避难器材第7部分：过滤式消防自救呼吸器》和行业标准GA411-2003《化学氧消防自救呼吸器》等多个国家标准，规范消防自救呼吸防护器材的产品质量管理和认证检测工作，化学氧消防自救呼吸器的国家标准也在制定中。这些标准为消防自救型呼吸防护器材的强制性认证工作提供了标准支撑，所涉及的两类产品均于2014年纳入国家认证认可监督管理委员会发布的强制性认证产品目录。为解决各类建筑内消防自救呼吸防护器材的配置标准问题，全国消防标准化技术委员会还组织制定并报请国家标准化管理委员会批准发布了强制性国家标准《建筑火灾逃生避难器材（第1部分）：配备指南（GB21976.1-2008）》，其中要求地下建筑应配置化学氧自救呼吸器，地上建筑可配置过滤式消防自救呼吸器或化学氧自救呼吸器，规定“高于30米的楼层内应配备防护时间不少于20分钟的自救呼吸器”。

根据《消防法》第十三条规定，国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。我省住房城乡建设主管部门较好的完成了建设工程消防设计审查验收职责承接工作，特别是在消防审验工作中将高层建筑建设工程作为重点，从源头上做好火灾预防。省住建厅组织修订的地方标准《住宅设计标准》将于2021年7月1日正式实施，该设计标准对高层住宅安全疏散、建筑防火、消防救援等方面提出了更加明确的要求，在工程建设环节提升高层住宅消防安全水平，与您对高层建筑业主、使用人应增强“自防自救”能力的相关建议本质相吻合。同时，住建部门积极指导各地物业管理主管部门督促属地物业企业按照服务合同的约定，提供涉及消防的物业服务，积极配合消防主管部门开展工作，去年以来根据《江苏省高层建筑消防安全三年整治计划实施方案》文件精神，在住房城乡建设领域部署开展高层建筑消防安全整治工作，切实提升全省范围内的高层建筑消防安全管理水平。

二、政府规章设定强制性义务有法律障碍

《立法法》明确规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《江苏省高层建筑消防安全管理规定》属于省政府规章，目前关于高层建筑强制配置应急手电筒和自救呼吸器还没有法律法规方面的依据，如果在规定中设定强制义务，就违反了《立法法》的规定。

强制性国家标准《建筑火灾逃生避难器材（第1部分）：配备指南（GB21976.1-2008）》未将消防自救呼吸器材的配置要求列为标准的强制性条款，也没有规定配备数量或要求高层建筑业主、使用人均须配备。其他省级地方政府规章也均未把自救呼吸器和应急手电筒纳入强制配备范围，而是鼓励或倡导配置。《新疆维吾尔自治区高层建筑消防安全管理规定》（2016年5月1日起施行）第五条规定：“鼓励消防安全责任人为高层住宅建筑配备自救呼吸器、逃生缓降器、逃生梯等逃生疏散器材，并放置在醒目、便于操作的位置。”《浙江省高层建筑消防安全管理规定》（2015年修正）第五条规定：“倡导家庭配备手电筒、灭火器、防烟面具等应急逃生消防器材。”《山东省高层建筑消防安全管理规定》（2015年3月1日起施行）第六条规定：“鼓励高层居住建筑每户配备灭火器、灭火毯、自救呼吸器和家庭用火灾探测报警器，新建高层居住建筑的建设单位应当按照国家和省有关规定配置必要的救生缓降器、逃生滑道或者逃生梯等逃生辅助装置” 。

三、进一步加强高层建筑消防安全制度供给

高层建筑、人员密集场所属于火灾高风险场所，一旦发生火灾，存在疏散人员数量多，疏散距离长、路线复杂，疏散耗时久等诸多不利因素，容易发生火灾烟气窒息导致的人员伤亡事故，做好预防非常必要。您的建议对保护人民群众的生命安全具有重要的保障意义。虽然政府规章在立法权限上受限，不能直接规定相对人的强制性义务，但仍然有路径可以实现您的建议目的，一是通过规定政府的相关设施配备义务来保障人民群众的生命安全，这个就可以在政府规章中进行明确；二是可以通过地方性法规适当规定相对人的义务，地方性法规是有设定相对人义务权限的，下一步在修改《江苏省消防条例》的时候，可以考虑您的建议，纳入修改关注的范围。

此外，我们将尽快推进《江苏省高层建筑消防安全管理规定》修订工作。《江苏省“十四五”社会消防救援事业发展规划》的“专栏：全省消防法规标准计划清单”中，已将《江苏省高层建筑消防安全管理规定》纳入推动修订目录，提出加快推进《江苏省高层建筑消防安全管理规定》修订工作，紧贴新形势新情况从源头及事中管理的各个环节保障高层建筑安全性。我们将进一步明晰高层建筑消防安全管理责任，提出更加严格的消防安全管理措施，提高消防安全设防标准，确保高层建筑消防安全。因新《行政处罚法》即将生效，我省自今年四月起全面开展涉行政处罚的法规、规章、规范性文件的清理工作，其中包括启动对《江苏省高层建筑消防安全管理规定》中涉行政处罚及其他需修订的条款进行评估、审阅、确定是否保留、修改或者删除，目前已在消防管理部门意见的基础上清理出多个需修订条款。待《江苏省高层建筑消防安全管理规定》修订工作正式开始后，省司法厅将会同省消防救援总队、省住房和城乡建设厅，依托立法专业团队，对修订的重难点问题，进行科学论证，对症施策，全过程做好立法审查工作，切实提高立法的针对性、科学性和实效性。

最后，感谢您对消防立法工作的关注和支持。我们将认真调查研究您的建议，采取措施引导和保障在高层楼宇、人员密集场所等火灾高风险场所配置消防自救呼吸防护器材，最大限度减少火灾事故导致的人员伤亡 ，全力做好消防立法工作，为推动我省消防立法工作继续高质量发展走在全国前列作出我们应有的贡献。

                                   江苏省司法厅

                                  2021年6月17日