“红头文件”首次接受公开评审
江苏规范性文件专家点评会现场直击

　　□本报记者 姜　军 施琛耀

　　12月28日，省政府法制办在南京举行规范性文件点评会。年终岁末的这个“小会”时间不长，规格不高，但对于我省政府法制工作而言，意义却不同寻常。

　　这是省政府法制办首次邀请理论界和实务界的法律专家学者公开对政府的规范性文件进行点评。3个小时左右的时间，省环保厅和南通、淮安市全年的14份政府规章，面对面“过堂”，接受严格的年度法律评审。据悉，此举是我省创新规范性文件审查的一个重要形式，在全国尚属首次。

　　“栽花种刺”有备而来

　　此次的4位“评委”分别是省人大法工委经济法规处处长赵建阳、省法院行政庭副庭长倪志凤、省委党校副教授梁三利、江苏维世德律师事务所主任梁海峰，涵盖了法律理论和实务界的“一线骨干”。

　　记者获悉，被点评的14份文件半个月前就由省法制办交给4位专家严格审查。而点评会上4位专家的缜密评述，无论是用心“栽花”，还是尽责“种刺”，都让人感觉他们的确是有备而来。

　　他们对3个参评单位规范性文件的质量给予了肯定评价，4位专家不约而同地提到，接受点评的《江苏省太湖流域主要水污染物排污权交易管理暂行办法》、《南通市城乡低收入家庭认定管理试行办法》、《淮安市共有产权经济适用房管理办法》等政府规范性文件，其内容与民生关联度很大，着力解决经济社会发展中的普遍问题，体现了以人为本的制定宗旨。在加强经济调节、市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务。

　　与此同时，各位专家并没有回避制定工作中存在的问题，他们结合规范性文件的合法性原则、适度行政原则、政策导向原则以及技术规范原则等方面情况，提出了自己的意见和建议，其中既有法律层面的宏观指导，也有操作方面的具体探讨。

　　赵建阳和梁海峰在点评结束后的总结中，就都很直接地指出了现在很多地方政府在制定规范性文件中常犯的“通病”：目的表述过大，过于宽泛，有贪大求全的嫌疑。而在他们看来，作为与群众关系最密切的政府规范性文件更应该脚踏实地，着眼解决实际问题。

　　倪志凤和梁三利则都提到地方规范性文件与上位法的冲突问题。他们以《淮安市公用移动通信基站设置管理办法》第九条第二款为“禁止经营者租用第三方设施时签订排他性协议独占基站资源”为例，指出“这里所谓的禁止缺乏根据，在规范性文件的制定中，必须遵循‘依据原则’，而不是适用‘不抵触原则’。”

　　在具体的操作性细节问题上，4位专家也很细致地提出了自己的商榷意见。赵建阳举例说，《南通市城乡低收入家庭认定管理试行办法》第四章第十八条规定，低收入家庭收入认定证明自认定之日起，有效期为1年，到期自动作废。他认为，这1年的年限过于绝对，有些低收入家庭一年的家庭状况如没有根本性改观，重复办理认定程序会增加不必要的行政成本。倪志凤则建议淮安市政府在规范性文件的表述上进一步统一文风，使之更加严谨。

　　互动交流有感而发

　　专家们切中肯綮的点评，引来参评单位领导的积极响应和互动。与4位专家面对面的省环保厅副厅长蒋巍、南通市法制办副主任殷蓓、淮安市法制办副主任高北江都表示将认真听取专家的意见建议，对规范性文件作进一步的论证和完善，并在明年的规范性文件制定工作中避免出现同样的问题。

　　省环保厅副厅长蒋巍在专家点评时记录下满满当当几页纸，他同时坦承：“规范性文件不仅要规范，更要让群众理解明白，贴近群众。专家提到的环保厅文件过于专业、晦涩的问题，我们在下一步的工作中会重点加以注意。”

　　淮安市法制办副主任高北江表示，邀请专家对规范性文件进行点评开阔了基层地方政府的视野，拓宽了思路，具有十分重要的现实意义。他以《淮安市共有产权经济适用房管理办法》为例表示，作为地方政府而言应该适应转型期的各种变化，重要的底线就是在法律框架内保护弱势群体利益，同时处理好合法与创新两者之间的关系。

　　南通市法制办副主任殷蓓说，专家对政府规范性文件进行点评，相当于在规范性文件备案审查过程中引入了社会监督机制，增强了备案审查工作的透明度，也能使地方政府的规范性文件更清晰地反映社会需求。她表示将把这次专家的意见带回去，进一步提高今后规范性文件制定的质量。

　　创新经验有望推广

　　省政府法制办副主任沈秋潮在点评会上指出，邀请专家对规范性文件进行点评，相当于在制定机关和社会之间架起了一座桥梁，使规范性文件有备案机关内部审查变成来内外审查相结合，在审查方式上是一大创新，同时拓宽了思路，有利于提高规范性文件的制定质量。

　　据了解，此次专家评审的结果，将与依法行政考核挂钩。沈秋潮介绍说，2008年我省出台的《依法行政考核办法》就明确规定：“规范性文件的制定和备案审查工作是依法行政考核的重要内容之一”。也就是说，我省的政府全年制定的规范性文件必须备案审查，并与依法行政考核挂钩， 以推动各地各部门在规范性文件制定和备案审查工作上的主动意识和规范意识。

　　省政府法制办执法监督处负责人陆广文介绍，从2009年开始，我省就开始探索规范性文件审查的社会参与机制，并着手在内部开展专家点评。他告诉记者：“规范性文件的制定大多关系民生问题，与百姓生活息息相关，引进法律专家的专业点评，加强事后的备案审查，目的是促进提高政府立法的科学性、规范性。”而这次公开点评，通过对某个地区或部门全年规范性文件的综合评价，帮助地方和部门更好地发现规范性文件制定工作中存在的普遍性问题，从而更有针对性地规范制定程序，明确制定要求，提高制定质量。

　　记者同时获悉，目前省内的扬州、徐州等地已陆续举办类似的点评会，并获得社会好评。我省将进一步总结这方面的做法，组建备案审查专家库，使这项工作常态化，并在全省进行全面推广。

（江苏法制报2010年12月30日）