作者：魏兵

一、背景和现状

深入推进特殊人群服务管理是省厅“四个全覆盖”的一项基本内容，也是开展解戒人员后续照管工作的基本前提和必然要求；解戒人员复吸行为发生率长期处于高位是影响强制隔离戒毒成果充分实现的关键因素，后续照管是探索降低解戒人员复吸行为发生率的一项创新实践；后续照管是贯彻落实司法部统一戒毒模式，延续和巩固强制隔离戒毒成效的方法路径。

经过五年多的实践探索，全省后续照管的工作体系基本建立，工作机制日臻完善，工作标准全面确立，工作成效日益显现。后续照管为解戒人员提供联系提醒、沟通引导、帮扶救助等各类后续照管服务，减少和阻断其复吸行为发生的路径，提高他们戒治操守保持的能力，逐步解决戒毒人员回归后社会功能缺失的问题，与社会面管理服务措施协同互进，成为推动强制隔离戒毒成效延伸和成果巩固的重要路径，成为推进司法行政戒毒深化发展的重要手段，对全省司法行政戒毒工作产生了深刻影响。解戒人员后续帮扶服务工作开展以来，有调查数据显示48%的成功戒毒人员认为后续帮扶有利于成功戒毒，无锡市公安禁毒部门2016-2020年解戒人员复吸行为发生率统计数据也呈现出总体下降的趋势。

随着新形势任务下后续照管工作的新标准要求、新目标追求以及社会对于司法行政戒毒工作新定位、新期待的不断提升，后续照管工作体制机制不够完善、资源能力不足、社会化程度不高等方面问题弊端逐渐显现，影响到其业绩的有效实现和成果的充分展现，成为阻碍后续照管质效提升和制约其健康发展的关键瓶颈。

二、制约后续照管工作质效提升的瓶颈问题

结合解戒人员后续照管工作的实际开展情况及其发展趋势要求，现阶段，后续照管工作面临的瓶颈问题主要表现在以下几个方面：

1.干工作环境氛围尚未真正形成。作为一项创新工作，后续照管的宣传普及尚不够全面深入，社会对其了解和认识程度不深，呈现出条线工作人员、照管对象及其家庭对其认识上的滞后和理解上的偏差。一方面，是承担后续照管职责任务的部分司法行政机关及其工作人员重视程度不够或思想站位不高，对开展后续照管工作的认识还不到位、理念上有所偏离，缺少干事创业的信念与决心，积极性不高，紧迫感不强，有得过且过的心理，工作被动应付，不利于工作开展。另一方面，是部分照管对象及其家庭对后续照管工作的不了解、不信任、不认同、不配合、不接受，错误地认为后续照管是另一种变相的管控措施，对此存在较强地排斥和拒绝心理，增加了工作开展的困难和障碍。

2.政策支撑力度不足。一是后续照管在司法行政工作中的基础性地位尚未得到真正确立。2019年政府机构改革以来，仍有不少设区市司法行政机关“三定”方案中，未将解戒人员后续照管工作列为部门单位的职责内容，对其重视程度有所不足。二是顶层设计尚不完善。由于制度设计上与现阶段社会管理要求还有距离，协调统一的工作体系还未建立，单位部门之间任务不明、责任不清，工作协调配合难、共同推动难的矛盾客观存在，有碍于工作质效的提升。三是工作保障不充分。后续照管服务工作涉及内容庞杂，点多线长面广量大，事多事杂事烦事难，队伍力量不足、专业能力不足的矛盾和问题在实际工作中也越发突出。

3.管理体制的完善程度不够。作为省厅局推动的一项管理创新工作，现阶段，由设立在各设区市的后续照管指导站承担全市后续照管工作的谋划设计、落实推动、督导检查等主要职责，设区市的市司法局分管领导及特殊人群管理部门负责人分别担任站长、副站长，常务副站长及内勤等工作人员则由省戒毒局统一派驻。而这样的设计安排是存在一些不完善的地方的，一方面对于地方司法行政机关主体责任的承担上会带来一些负面效应，出现设区市司法行政机关主动或被动弱化自身主体责任的现象，不利于开展和推动工作；另一方面，派驻指导站的民警受制于身份和环境因素，融入地方和结合社会的程度不深，也缺少部署落实和督促推动工作必需的领导力和影响力，以致工作中存在很多的障碍藩篱，这在一定程度上会影响到他们主动性、积极性和创造性的有效发挥，制约了工作业绩的充分实现。

4.整合和利用资源的能力不强。基于后续照管工作起步较晚的现实原因，面对照管对象“人数众多、诉求庞杂、联接松散”的状况与特点，开展工作的困难因素较多，地方司法行政机关能利用、可利用的资源有限，与其他职能部门之间业务联接、资源互通的路径尚未完全打通，资源力量贫乏、整合资源能力不强等短板弱项，制约发展的效应愈发明显，各级照管机构也常常有缺少支撑、缺乏资源、缺失抓手的无力感和挫败感，整体工作机制不畅、推动不力、进展不快、质效不高等问题和弊端已成为后续照管工作高质量发展的难点、堵点和痛点，也是摆在各级司法行政机关面前一个亟待解决的问题。

5.职责任务与现实状况有所偏离。主要体现在职责内容的设置及重点任务的把握上与工作开展的实际状况有所偏离，存在与社会管理现状、照管对象需求状况以及经济社会发展趋势不相适应的地方。解戒人员回归后即成为一个合法公民，是整个社会管理服务系统中的一员，享有得到平等公共服务的权利，回应其再社会化过程中各种合法、合理、正当的服务诉求也是政府有关部门单位应尽的职责义务，因此，现阶段的后续照管不能是着眼于“包办一切”，这在现实中也根本无法做到，而应该侧重于填空白和补缺漏，把重点放到为解戒人员提供提醒警示、指点引导、安抚鼓励和必要的帮助扶持等方面，以减轻其再社会化过程的迷茫无助和无所适从，为他们融入大环境提供必要的联接渠道、过渡地带、缓冲区间等等，而不至于让其以硬着陆的方式来完成回归。另外，随着经济社会的快速发展，人们的就业观念、生活观念、地域观念已发生根本性改变，人员在不同时空间往来流动，联系方式频繁变动，对于落实照管措施带来很多不便和困难，影响到照管覆盖率、操守率、戒毒典型培育比例、跟踪回访频次等硬性指标任务的顺利完成。

三、推动后续照管工作质效提升的对策建议

2018年5月，司法部将“以衔接帮扶为延伸”明确为全国统一的司法行政戒毒工作基本模式的一项内容，进一步确立了解戒人员出所后的延伸帮扶在司法行政戒毒工作中的基础性地位。各级司法行政机关应以此为契机，依托现有政策条件和资源能力，统筹谋划，科学设计，着力破除机制利益上的藩篱和掣肘因素，不断推动后续照管的质效提升。

1.做好顶层设计。一是推进体制机制创新。要将后续照管全面融入全省禁毒工作体系，使之成为毒品治理体系的一个重要组成部分，构建协调统一的工作体系和顺畅有力的工作机制，夯实政策保障；在全省范围内推动落实后续照管工作纳入社会治安综合治理和平安建设考评体系，督促各有关部门的履职尽责。二是充分整合戒毒资源。利用现有的社会保障、困难救助、职业技术培训及就业援助等政策，疏通资源利用的渠道，不断推动照管服务工作的社会化。三是强化基础保障。积极推动省厅将解戒人员后续照管列为“三定”方案的内容，设置专门编制，成立专业队伍，落实专项经费，确保后续照管工作任务落实到位和措施推动有力。

2.落实主体责任。后续照管工作的主体是地方司法行政机关，各地各级都应该把握形势发展要求，把准目标方向，自觉扛起后续照管工作的主体责任。一是各地要认清自身所处方位，积极向当地党委政府报告工作，争取获得支持，推动将后续照管职责任务写入当地司法行政机关“三定”方案中，在设区市、市（县）区两级社区矫正部门增设后续照管工作人员编制，疏通经费来源渠道，不断强化政策和财政保障。二是要坚持立足本职本位，建立和完善任务落实、责任落实、考核奖惩三项机制，严格标准要求，强化督导检查，采取切实措施，推动工作向实向深发展。三是要强化社工队伍建设和职业保障。确立与当地经济发展水平相适应职业保障标准，增强后续照管社工的认同感归属感，建立体现业绩、鼓励创新、符合社会工作职业特点的考核激励机制，加大社工人才队伍的教育培养力度，积极打造一支思想素质好、业务能力强、服务水平高的专业化、职业化的社工队伍，不断激发他们干事创业的动能，夯实工作开展的基础。

3.强化宣传教育。作为一项管理创新，由于起步较晚，后续照管尚处于强化基础和完善体系的前期阶段，整个社会对其的了解和认识程度不够深入和透彻，不利于工作开展。要通过强化教育培训工作，让各级司法行政机关及其工作人员认识到后续照管不仅是落实统一司法行政戒毒模式的基本要求，是帮助解戒人员顺利回归并成功立足社会的现实需求，也是促进强制隔离戒毒成果得以充分实现的必然要求，进一步激发他们责任感使命感。要通过宣传普及和业绩成果展示，消除照管对象及其家庭的疑虑和拒绝心理，获得他们信赖并形成共识，积极主动配合照管，让后续照管成为解戒人员戒毒道路上的一个坚实依靠。

4.实行分类管理。要以“降低解戒人员复吸行为发生率”为出发点和落脚点，不断提升后续照管工作效能，一是把照管对象纳入网格化社会管理服务体系，依据照管对象的实际状况以及了解掌握到的相关情况，对照管对象的复吸行为发生风险进行科学评估，分别制定相对应的照管服务措施，落实分级管理和分类施策。二是对回归时间较长、复吸危险性较小，可以只关注和了解掌握其情况，减少照管服务中跟踪回访的频次力度；对家庭支持系统完整、本人有稳定工作、生活状况正常的照管对象，应结合其个人意见，减少对其日常生活的打扰和干预，如果其个人和家庭不愿配合或拒绝照管服务的，可以解除后续照管协议。三是对家庭支持系统不健全、个人生活工作状态较差，不肯配合也不愿接受照管服务、复吸危险较高的解戒人员，要及时向公安禁毒部门通报情况，对其落严落实落细管控措施。真正做到有的放矢，注重实效。

5.做好重点帮扶和精准帮扶。要建立多方联合、共同参与的帮扶服务基本格局。以市、市（县）区、街道（镇）三级照管机构力量为主体，动员和协调其他职能部门支持，引导和培植社会力量参与，协调和争取强制隔离戒毒所专业力量和专项资金使用，共同开展帮扶服务工作。要突出“两个聚焦”，集中力量、集聚资源落实好重点帮扶和精准帮扶。一方面聚焦与照管对象密切相关的重要事项。坚持把解决好照管对象的就业问题作为帮扶服务的重中之重，积极鼓励有条件的市（县）区创办照管对象就业培训基地，通过结对共建、建设安置基地、打造管理服务共同体等形式，为照管对象提供就业帮扶，通过组织特殊人群专场就业招聘会、就业创业指导和劳动技能培训等方法路径，帮助他们实现就业，为实现“个人安定”奠定基础。一方面聚焦照管对象中的重点人员。加大对“三无”人员以及肢体残疾、罹患重疾、家庭变故等重点人员的帮扶救助力度，积极落实过渡性安置和过渡性就业措施，为符合条件的照管对象办理低保医保、申请廉租房公租房，协调落实特困人员供养、大病治疗和临时救助等社会救济政策，提供应急资金救助、生活物品帮扶等等，保障他们的基本生活，稳定好他们的思想情绪。

6.整合资源力量和激活发展动能。后续照管需要各有关部门单位的参与和协同配合，需要照管对象及其家庭的支持配合，要积极构建政府、机构和家庭三方共同参与格局，不断推动行政资源的有序整合和社会资源的充分利用。一是推动融合工作。要将后续照管主动融入到禁毒工作体系和网格化社会管理服务体系，通过探索建立后续照管与社区戒毒康复相互融合、与社区网格化管理相互融合的机制，依托现有平台和力量开展工作，实现行政资源的有序整合和充分利用，把准为解戒人员提供服务的这一后续照管职能定位，不断完善与其他职能部门的互动协作机制、信息交流机制、联合管理机制，提升后续照管服务效能，积极追求协调统一、互补互促、相得益彰的工作特色。二是有序引导和培育专业机构参与后续照管工作。通过政府购买服务、将后续照管职责纳入现有服务特殊人群社会组织的工作内容和项目化运作等方式，让具备资质的专业社会组织参与完成部分后续照管服务内容，为照管对象提供更有针对性的专业化服务，提高照管帮扶的作用和效能；建立志愿者、社会工作者、企业家等社会力量参与的工作机制，不断壮大后续照管社会工作专业人才和志愿者队伍，实现社会资源在多维空间的交互共享，促进社会资源的充分和有效利用。三是鼓励家庭参与照管。对于照管对象及其家庭来说，亲情无法割舍更无法替代，家庭所给予的关心、引导、帮助和监督是全身心全天候全方位全过程的，亲情感化是提升照管对象操守保持的关键力量，要通过举办家庭照管课堂、组织亲属座谈会等形式，讲解传授戒毒常识和照管知识技能，交流分享家庭照管的经验体会，征求亲属意见和建议，激发家庭成员参与后续照管的积极性主动性。真正形成司法行政机关牵头负责、有关部门密切配合、社会力量广泛参与、家庭成员协调互动的后续照管工作局面，推促照管质效提升。

7.加大理论研究与创新探索力度。随着时代的发展和社会的进步，针对人们思想观念、生活观念发生变化，户籍概念逐步淡化、照管对象的需求重点出现转化等新情况新问题，要紧紧围绕“降低复吸率”的核心要义，努力在贯彻落实司法部统一戒毒模式上谋划和展开后续照管工作命题。加强理论研究工作力度，充分阐明后续照管与解戒人员复吸行为之间的关联性和内在逻辑，不断挖掘提炼、总结提高，逐步形成一整套理论体系，来前瞻设计和科学指导推动解戒人员后续照管工作。加大创新探索工作力度，不断强化司法行政戒毒工作的整体意识、系统思维、开放理念，丰富和完善“强制隔离戒毒+延伸帮扶服务”的形式内容，推动“以衔接帮扶为延伸”职责任务的全面落实，不断推进和积极追求司法行政戒毒一体化，实现后续照管工作高质量发展。